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Le vrai bilan économique du quinquennat Hollande

 

Dans le cadre de la campagne présidentielle en cours, le bilan du quinquennat qui s’achève est souvent étrillé par ceux qui furent les opposants de la majorité actuelle, comme par nombre d’observateurs. La très forte impopularité de François Hollande et son renoncement à se représenter sont souvent jugés comme les conséquences d’un bilan « catastrophique », notamment en matière économique.

Que nous disent les chiffres, en particulier en comparant la France à ses voisins et ce quinquennat aux précédents ? Revue détaillée du bilan Hollande.

Croissance et conjoncture

La croissance française aura été peu dynamique au cours du quinquennat. Après le contrecoup de la deuxième crise de la zone euro, elle ne repartira que modestement. Pour autant, l’écart avec l’ensemble de la zone euro ou même l’Allemagne reste faible, et la France aura continué à faire largement mieux que l’Italie. C’est le rattrapage espagnol notamment qui, après la très forte chute de l’activité du pays depuis la crise, contribue au léger écartement entre la France et la zone euro – un effet qui avait joué dans l’autre sens de 2009 à 2013.

Le décalage est en revanche beaucoup plus net entre le Royaume-Uni et le cœur de la zone euro sur la période, d’où une croissance sensiblement plus élevée dans l’Union européenne que dans la seule zone euro.

Si le bilan du quinquennat en matière de croissance paraît donc plutôt médiocre, la comparaison des écarts de performance entre la France et ses principaux comparables lors des mandats précédents conduit à relativiser cette appréciation. Ainsi, l’écart de croissance en faveur de l’Allemagne et en défaveur de la France aura été plus important lors du mandat de Nicolas Sarkozy. En raison de l’effondrement des pays du Sud après la crise, la croissance aura été néanmoins plus faible en zone euro qu’en France de 2007 à 2012. Et le retard de la France par rapport à la zone euro en moyenne enregistré sous Hollande était à peu près du même ordre lors du quinquennat Chirac, bien que la croissance allemande soit atone jusqu’en 2005.

Les trois derniers quinquennats ont par ailleurs été confrontés à des conjonctures très différentes : croissance soutenue sous Chirac à partir de la fin 2003 ; un mouvement poursuivi au début du mandat Sarkozy jusqu’à la crise, avec ensuite un net rebond stoppé en 2011 ; une conjoncture moins heurtée mais morose sous Hollande.

Les enquêtes de conjoncture auront épousé comme il se doit l’évolution de l’économie mais aussi de la mise en oeuvre des mesures fiscales qui auront pesé sur les agents économiques : des débuts très difficiles jusqu’à fin 2013 avant un redressement progressif, sans euphorie. Au final, les deux indicateurs de référence ont retrouvé peu ou prou leur niveau du milieu des années 2000.

Emploi et chômage

L’évolution du chômage aura été le calvaire de François Hollande et de son gouvernement. Pour avoir imprudemment lié son destin à une « inversion » de la courbe du chômage, et en se calant pour se faire sur les chiffres mensuels des inscrits à Pôle emploi, l’exécutif aura vécu un long supplice. Jusqu’en 2016, les inscrits à Pôle emploi en catégorie A, et plus encore sur des périmètres plus larges, n’auront cessé d’augmenter.

La comparaison de cette évolution entre les trois derniers quinquennats renvoie naturellement à leurs conjonctures différenciées. Après avoir augmenté, le chômage s’est stabilisé puis a nettement reflué lors du quinquennat Chirac, à la faveur d’une croissance dynamique. Cette tendance s’est prolongée au début du quinquennat Sarkozy, avant d’être brisée par la crise, dont l’impact s’atténuera seulement temporairement en 2010-2011. La hausse continue et forte se prolongera sous Hollande jusqu’au léger affermissement de la croissance en 2015.

Mais cette comparaison à l’aune des inscrits à Pôle emploi est très défavorable à l’actuel quinquennat, qui a dû encaisser à plein régime deux évolutions majeures de réglementation concernant les seniors. L’exécutif précédent a ainsi supprimé progressivement le mécanisme de dispense de recherche d’emploi (DRE) de seniors proches de la retraite, faisant ainsi gonfler les inscrits en catégorie A. Surtout, avec la réforme des retraites de 2010 reculant à partir de la mi-2011 l’âge d’ouverture des droits à la retraite, les inscrits à Pôle emploi de plus de 60 ans, une catégorie jusqu’alors quasi-inexistante, a littéralement explosé, comme le montre le graphique ci-dessous.

Dans le même temps, le taux d’activité et d’emploi au-delà de 55 ans s’accroissait fortement. Un maintien prolongé en emploi des seniors qui a aussi contribué, dans une période difficile, à peser sur les opportunités d’embauche des plus jeunes.

Enfin, pour ceux qui parlent à tort de plus d’un million de chômeurs supplémentaires sous Hollande, en intégrant des catégories d’inscrits à Pôle emploi qui ne sont pas au chômage, il faut rappeler que l’essentiel de la hausse hors catégorie A porte sur les inscrits en catégorie C, c’est à dire des personnes qui ont travaillé au moins 78 heures dans le mois écoulé, et en particulier du bond sans précédent des inscrits étant en fait employé à temps plein (au moins 150 heures par mois). Il s’agit là de la marque non pas d’un surcroît de chômage mais d’une « précarisation » accrue du marché du travail, avec des employés enchaînant des CDD de plus en plus courts et restant inscrits sans discontinuer à l’assurance chômage. Ce d’autant plus que le dispositif dit des « droits rechargeables » introduit en 2014 donne droit à davantage de périodes d’indemnisation.

Il est par ailleurs beaucoup plus pertinent de s’intéresser au taux de chômage qu’aux inscrits à l’assurance chômage, notamment pour mesurer au sens de la définition du BIT ceux qui cherchent réellement un emploi sans avoir travaillé au préalable. C’est également l’indicateur indispensable pour tenir compte la hausse de la population active ou faire des comparaisons pertinentes entre les pays.

Or, avec cet indicateur de référence, les bilans respectifs sont très différents. Les profils d’évolution des quinquennats de Jacques Chirac et de François Hollande sont ainsi très comparables, avec des variations du taux de chômage d’ailleurs au même niveau à 4 mois de la fin du quinquennat Hollande, dernière donnée disponible. A l’inverse, la violence de la remontée du taux de chômage à partir du début de la crise lors du quinquennat Sarkozy est très visible.

Si comme pour la croissance l’on essaie de comparer les évolutions du chômage dans les différents pays, on retrouve à peu près les mêmes différences. Sous Hollande, la France fait moins bien que l’Allemagne, mieux que l’Italie, et moins bien que la zone euro en moyenne, qui sur ce critère est très influencée par la forte décrue d’un taux de chômage espagnol encore très élevé (le nombre de chômeurs espagnols ayant représenté jusqu’à un tiers du nombre total de chômeurs en zone euro en 2012). Au cours du mandat Sarkozy, la contre-performance est encore plus nette face à l’Allemagne, mais le résultat beaucoup plus favorable face à la zone euro, cette fois du fait de l’envolée du chômage dans les pays du Sud en pleine dépression. Et sous Chirac, on retrouve une France plus à la peine face à la zone euro mais en meilleure posture face à une Allemagne dont le redressement intervient seulement à partir de 2005.

Si l’on s’intéresse aux créations d’emplois, la photographie est également plus favorable au quinquennat Hollande que celle des inscrits à Pôle emploi. Sur le seul champ de l’emploi salarié marchand, comme pour les taux de chômage, les trajectoires des quinquennats Hollande et Chirac sont assez similaires, et contrastent avec la chute enregistrée sous Sarkozy à partir du début de la crise. A noter que les données totales sur l’emploi, disponibles avec plus de décalage, devraient être encore plus favorables au quinquennat Hollande : l’emploi indépendant a eu tendance à être assez dynamique au cours des dernières années, tout comme l’emploi public non marchand.

Enfin, notamment du fait de la forte hausse du maintien en activité des seniors, le taux d’activité des 15-64 ans a atteint son plus haut niveau historique en cette fin de quinquennat. Et malgré un chômage élevé, le taux d’emploi de la même tranche d’âge est proche de son pic de début 2008.

Finances publiques

Comme une partie de la gauche le lui a vivement reproché, François Hollande a essayé de rétablir les finances publiques du pays et notamment de se rapprocher du seuil des 3% de déficit public exigé par Bruxelles. S’il n’a pu tenir les premières promesses et a dû finalement reporter en deux temps à 2017 ce retour sous les 3%, l’amélioration du solde public est réelle. Même si le déficit français reste supérieur à la moyenne de la zone, il devrait donc passer juste sous les 3% cette année.

Que l’on observe l’évolution brute du déficit ou que l’on s’intéresse au déficit structurel, c’est à dire ajusté de la variation du PIB par rapport à son potentiel pour gommer l’effet de la conjoncture, le quinquennat qui s’achève apparaît même plus vertueux que les deux précédents.

Une appréciation confirmée au regard des évolutions de nos voisins européens : le quinquennat Chirac ressort comme le plus laxiste, celui de Sarkozy assez comparable à la moyenne européenne, tandis que l’effort est plus prononcé sous Hollande en France qu’en Allemagne ou en Italie.

Cet effort sur le déficit aura été néanmoins insuffisant pour stabiliser la dette publique, même si la progression dans le PIB aura été plus limitée que lors du quinquennat précédent. Comme pour le déficit dont elle est la résultante, la dette rapportée au PIB continue de s’accroître en France tandis que ce ratio a brutalement chuté en Allemagne grâce à une discipline budgétaire très stricte.

En comparant les 3 quinquennats, c’est naturellement sous Sarkozy que la dette aura le plus augmenté, tandis que la hausse sous Hollande devrait être légèrement plus forte que sous Chirac.

L’amélioration du solde des finances publiques lors du quinquennat Hollande a toutefois été l’objet de très nombreuses critiques pour avoir reposé sur une hausse des prélèvements obligatoires plutôt que sur une réduction des dépenses. C’est notamment le cas du fameux « choc fiscal » du début du quinquennat.

Pour autant, le gouvernement aura ensuite pris des mesures, notamment en faveur des entreprises (CICE, « pacte de responsabilité ») qui vont contribuer à tempérer la dynamique du début du quinquennat. Au final, dépenses publiques et prélèvements obligatoires auront été plus sages sous Hollande que sous ses deux prédécesseurs. Et encore, cette mesure à partir des définitions standard des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires ne lui rend pas justice : en effet, par convention, les crédits d’impôt sont comptabilisés en dépenses publiques et ne sont pas retranchés des prélèvements obligatoires. Or, avec le CICE, les dépenses publiques sont artificiellement augmentées d’environ un point de PIB, et les prélèvements obligatoires surestimés d’autant.

Compétitivité

Avec le choc fiscal des années 2011-2013, la compétitivité des entreprises a été affectée, le taux de marge se contractant encore davantage après avoir déjà chuté au moment de la crise. Mais les mesures fiscales en leur faveur (dont le CICE) et la baisse des prix de l’énergie a contribué au redressement des marges, sans pour autant retrouver le niveau d’avant la crise.

Une amélioration récente qui se retrouve en matière de faillites de sociétés. Après avoir longtemps culminé sur le même ordre de grandeur, le nombre de défaillances est redescendu début 2017 sous le creux précédent de 2012.

En matière de commerce extérieur, la chute des prix de l’énergie a également contribué à soulager une situation qui avait atteint son pire niveau en 2011. Le recul de l’euro face au dollar à partir de 2014 a également pu soutenir l’export, tout en renchérissant une partie des importations. D’autres facteurs ont contribué à la réduction du déficit commercial – toujours très élevé -, comme les contrats importants passés dans l’armement.

Pouvoir d’achat et inégalités

La crise aura durement touché les Français pour ce qui est du chômage. L’évolution aura été moins défavorable en matière de pouvoir d’achat. Celui-ci aura en effet augmenté au cours de la période, surtout si l’on tient compte de l’ensemble des transferts sociaux (revenu disponible brut ajusté). Malgré la crise puis le choc fiscal, qui apparaissent tous les deux nettement sur le graphique ci-dessous, le pouvoir d’achat des ménages est aujourd’hui à son plus haut, y compris exprimé par unité de consommation. Une évolution due également à une très faible inflation sur la période récente.

Au total, à trois trimestres de la fin du quinquennat actuel, on observe que le pouvoir d’achat, quelle que soit sa mesure, aura augmenté légèrement plus sous Hollande que sous Sarkozy, mais nettement moins que lors du quinquennat Chirac (pour le pouvoir d’achat du revenu disponible brut par unité de consommation, +6,5% sous Chirac, stable sous Sarkozy, +1,8% sous Hollande au troisième trimestre 2016).

Enfin, en matière d’inégalités et de pauvreté, les évolutions méthodologiques mises en oeuvre par l’Insee à partir de 2012 rendent difficiles les comparaisons entre les différents quinquennats. A ce stade (données disponibles jusqu’en 2014 et estimées pour 2015), le taux de pauvreté (défini à 60% du niveau de vie médian) serait remonté en 2015 à son niveau de 2012, soit 14,3% de la population. L’indice de Gini aurait également augmenté en 2015 (0,296) mais resterait inférieur à sa valeur de 2012 (3,05).

De la même manière, les mesures d’inégalités D9/D1 ou S80/S20 (définitions dans le graphique ci-dessous) ne laissent pas apparaître une aggravation des inégalités sur les dernières années. A contrario, le rapport S80/S20 s’est par exemple accru dans l’ensemble de l’Union européenne dans la période récente.

Conclusion

Un bilan économique complet du quinquennat Hollande devrait intégrer des données non quantitatives, et étudier également les dispositions relatives au droit du travail, au tissu économique ou à la concurrence qui prendront un certain temps à produire leurs effets.

Sur les principaux agrégats étudiés, le mandat qui s’achève ne présente certes pas de point fort spécifique et ne donne à voir aucune amélioration structurelle de la situation économique et sociale française. A l’inverse, l’idée d’un décrochage propre à la France ou d’un bilan très défavorable par rapport aux quinquennats précédents n’est absolument pas étayée, que l’on raisonne dans l’absolu ou relativement aux conjonctures des différentes périodes.

Appuyée notamment sur l’indicateur trompeur des inscrits à Pôle emploi, et probablement plus encore sur la perception d’un échec politique de l’exécutif, la critique d’un quinquennat qui aurait été exécrable en matière économique ne résiste pas aux faits. Il soutient même sans difficulté la comparaison avec les deux quinquennats précédents, qui n’avaient pas davantage que l’actuel remédié aux principales faiblesses de l’économie française.